葡萄新京·尼威斯_探析我国政府经济管理职能定位及其实现措施

党的十七大报告认为：减缓前进政企分开、政资分离、政事分离、政府与市场中介组织分离，规范行政不道德，强化行政执法部门建设，增加和规范行政审核，增加政府对微观经济运行的介入。”正处于计划经济向市场经济过渡性的体制转轨和社会转型期的中国，新旧体制之间的摩擦和冲突使得经济运行中不免经常出现一些既不同于传统计划经济，也不同于市场经济的新情况和新的对立。

当前，经济体制改革和政府职能转型等陆续转入攻坚阶段，步入体制转型的中后期，市场化改革空前加快，政府改革早已相当严重迟缓于经济体制改革的进程。如何改变政府经济管理职能，以适应环境这些新的情况、减轻新的对立，沦为十分引人注目且无法规避的问题。近几年，学界对政府职能及其改变问题注目和研究的很多，但探究政府经济管理职能的文章较较少。

本文目的探寻市场经济条件下政府经济管理职能的定位及其构建策略，以期为我国政府改革和职能改变获取思路参照和实际糅合。一、市场经济条件下的政府经济管理职能包含政府经济管理职能即政府在一定历史时期，根据社会经济发展的必须而承担的的组织经济建设的职能和功能。政府的经济管理职能作为政府职能的一个最重要部分，具有特定的含义。概括地说，政府的经济管理职能是指政府对国民经济展开全局性的规划、协商、服务、监督的职能和功能，是为超过一定目的采行的的组织、介入社会经济活动的方法、方式、手段的总称。

作为上层建筑，它必需为经济基础服务，且根据社会发展和经济基础的变革，展开大大调整和重构。（一）政府宏观经济管理职能及其手段与国民经济的宏观与微观两个方面比较不应，政府经济管理职能也适当地分成对宏观经济和微观经济的管理。美国经济学家萨缪尔森将政府宏观经济管理职能概括为提升经济效率、构建社会公平、增进宏观经济的平稳与増宽以及继续执行国际经济政策四个方面。一般来说，为平稳宏观经济，确保整个国民经济的长时间运营，政府宜采行以下手段构建其管理职能：获取基础设施、计划引领、政策调节以及运用“最后手段”（指除了财政、金融等调节手段外，政府在适当时可运用的非常规手段。

主要有价格和工资管治、外汇和外贸管治、尤其税收措施、商品供给措施以及对某些经济活动的类似管理等）（二）政府微观经济管理职能及其手段政府对微观经济的管理，主要是所指对专门从事工业、农业、商业等经济活动的企业和个人的管理。理论上政府对于微观经济的管理应该开放搞活，但这并不意味著政府几乎可以放任自流。

政府不应通过法律和法规的形式，规定经济个体不不应干什么，避免它们有可能伤害他人和社会利益的消极不道德，确保市场机制有效地运营，获取微观经济活动的良好环境。微观经济管理职能是指政府对供给、市场需求、产品市场等微观经济领域展开介入、管理的职责和功能。微观经济管理的目标是在不存在大自然独占和信息不平面问题的部门，使资源配置比较合理，提升经济效率，保证公平正义。

日本经济学家植草益指出，政府微观经济管理的范围可分成三部分：“公共供给”，政府通过税收等方式获得公共财政收益，借以获取公共物品和公共服务；“公共引领”，政府为解决问题不几乎竞争、社会公平等问题，引领经济主体活动的政策不道德；“公共管理”，政府为解决问题市场失灵，依据法律彰显的权力约束经济主体活动的政策不道德。为此，政府应当在既开放搞活，又容许市场经济消极起到的原则下通过以下手段，对微观经济展开管理：价格规制，还包括价格监督、最低禁售等；劳动保护，创建和继续执行牵涉到“劳资关系”的法律等；维护和增进竞争，以使市场机制有效地充分发挥调节功能；维护自然环境，政府通过必要掌控、罚款、补贴等措施担任起维护自然环境的责任；质量规制，通过对商品质量的严苛规定，避免假冒伪劣商品的经常出现，提升经济竞争能力。

二、我国政府经济管理职能定位及其构建策略（一）我国政府经济管理职能定位中的问题从1978年改革开放开始，我国转入了具备历史意义的社会转型时期。市场经济体制逐步代替计划经济体制，社会主义市场经济体制开始创建并日趋完善，政府职能也适当开始改变。但由于行政理念转化成、部门利益制约、与行政涉及的各种体制切换以及政府自身能力的提升必须一个趋向过程，因此我国政府在职能建设和行使上仍然不存在越位、错位和缺位的问题。

政府职能“越位”是指政府做到了不应当由它做到的事情，具体表现为：政府职能与市场功能不分；政府的组织与企业的组织不分；政府的组织与社会中介组织不分；政府的组织与事业的组织不分。政府职能的“错位”是指政府没作好应当作好的事情，主要展现出在政府职能分工定位上不存在交叉和误解的情况。政府职能的“缺位”是指政府没做到它应当做到的事情，主要展现出在本来应该由政府生产和获取的公共产品和服务，政府却没充份尽职尽责，甚至在某些公共领域经常出现了“真空”政府一味从经济发展中谋求显而易见的所谓政绩，忽略了社会发展和公共服务职能，造成我国公共产品供给严重不足，广大人民群众无法享用改革开放的成果，社会主义优越性无法获得充份显出。

121政府职能的整体上不存在的“越位、错位和缺位”问题，实质上也就是我国政府经济管理职能定位中不存在的问题。（二）具体政府经济管理职能定位的原则解决问题政府经济管理职能定位中的问题，必需具体必须遵循的原则。1.以适度性为基本准则。

预示计划经济体制向市场经济体制切换过程中的政府职能改变蕴含着两种类型：一是适应环境市场经济发展的政府职能改变；二是适应环境在市场经济基础上社会事业发展的政府职能改变。改革开放以来，我国政府职能的改变基本上归属于第一种类型。这一改变适应环境了我国经济发展的客观必须，所以我国多数地区尤其是沿海地区早已充份感受到了这种政府职能改变的效应。由于我国地区发展的不均衡，当前西部比较落后地区政府经济职能的首要任务依然是大力发展市场经济，适应环境市场经济发展的政府职能改变；而在一些先进设备繁盛地区，则不应开始市场经济基础上社会事业发展的政府职能改变，也就是政府在经济管理职能方面应当做的“公共服务型的政府”，这是经济发展到一定水平上必定产生的政府转型。

2.以科学发展观为指导。解决问题改变政府经济管理职能中不存在的引人注目问题，必需与奠定科学发展观紧密结合一起，以科学发展观为指导。

只有以科学发展观作为深化行政管理体制改革和改变政府经济管理职能的指导方针，才能保证政府管理创意和政府职能改变沿着准确的方向顺利进行。因为，只有竖立科学发展观，才能牢牢地做到掌权兴国的第一要务，使改变政府职能一直环绕着经济建设这个中心来展开；只有奠定科学发展观，才能使政府在经济发展中精确定位，为构建“五个专责”发挥作用；只有奠定科学发展观，才能充分发挥政府在宏观调控中的起到，避免盲目投资和低水平重复建设，避免经济发展的大起大落；只有奠定科学发展观，才能增强政府社会管理职能和公共服务职能，彻底解决问题经济建设与社会事业建设“一条腿宽、一条腿较短”的问题。3.以建设和谐社会为终极目标。建构社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会的全局抵达明确提出的根本性战略任务，体现了建设强国民主文明人与自然的社会主义现代化国家的内在拒绝，反映了全党全国各族人民的共同愿望。

希望建设一个“全体社会成员各尽其能、各得其所而又人与自然共处”的，以“民主法治、公平正义、诚信仁爱、充满活力、安稳有序、人与自然人与自然共处”为基本特征的“社会主义和谐社会”是整个建设中国特色社会主义历史时期内治国理政的核心理念。某种程度更加应当沦为现阶段和今后一段时期我国经济管理职能改变所要超过的终极目标。（三）从主体看作政府经济管理职能定位及其构建1.从政府自身看其经济管理职能定位及其构建。一要具体政府经济管理职能的边界。

“自由选择就越偏向于市场，其体制就不会面对更加多造成市场缺失的危险性；自由选择就越偏向于非市场，其体制就不会面对更加多造成非市场的危险性。”要走进市场与政府的两难自由选择必需在奠定市场机制对资源配置的主导地位的同时，具体政府经济管理职能边界，以防止或减少政府在插手、介入经济运行中的“失灵”程度，确实超过填补市场失灵的效果。一个合理的政府理所当然地不能是受限的政府。改变政府经济管理职能不应增强“看不到的手”，弱化“看见的手”。

做凡是市场能运作的，政府不摘得；凡是企业能自主经营的，政府不介入。各级地方政府的经济管理职能不应侧重在以下几个方面“补位”制订规则，尤其是产权的界定与维护，为市场机制发挥作用获取制度确保；监督市场运行和维护平等竞争，大力整顿和规范市场经济秩序；调节社会分配和的组织社会保障，挽回收益差距不断扩大的趋势；掌控人口増宽，维护自然资源和生态环境管理国有资产和监督国有资产经营-填补所有者“缺位”。二要完备政府公共服务职能。

虽然政府公共管理职能不属于本文研究的重点，但他们都归属于政府的职能范畴，其经济职能边界的增大，必定意味著政府公共职能边界的增强。随着市场经济的不断完善，政府参予微观经济渐渐增加，对公共服务职能更高的拒绝之后凸现出来。因此，必需采行强有力的措施，完备政府公共服务职能：全力不断扩大低收入，完善社会保障体系；强化基础设施建设，提升公共服务水平；完备公共行政体制，提升公共服务质量和行政水平。2.从企业（市场漁度看政府经济管理的职能定位及其构建。

企业是市场竞争的主体，因此，政府在这方面的职责主要是培育发展壮大市场主体提高我国经济的竞争力。一要优化运行机制，大力提高制度竞争力。

要创建解散机制，大力前进国有资本解散竞争性领域。通过引进竞争机制，更进一步限制对民资的行业容许和管理制度门槛，加快构成不利于増强劲经济活力的所有制格局。

完备监管机制，在充分发挥市场机制起到的同时，规范市场经济秩序，减少企业交易成本，为企业规范、有序竞争建构一个有效率的市场环境。二要优化的组织结构，大力提高资本竞争力。把做到大竞争资本、培育优势企业，核心区优势资源作为经济发展的根本性战略全力加以实行。大力前进条件成熟企业的上市工作，构建资本运作的新突破。

统合企业品牌优势、人力优势、资本优势，培育一批享有自己的核心技术的强势企业；着力培育中小企业，增进中小企业较慢茁壮。三要优化资源供给，大力提高科技竞争力。夺得区域经济和企业的将来发展，必需稳固竖立“人才资源是第一资源”的观念，大力培育引入高层次、创业型人才。

大力实行创新型国家、创新型省份、创新型城市建设战略；紧紧抓住新一轮科技革命带给的机遇，加快信息技术对各个产业的渗入和融合，努力提高自主创新能力和水平，提高传统产业，发展新兴产业。3.从第三部门（社会）看政府经济管理职能定位及其构建。第三部门，有人称作“非政府的组织”。它是针对第一部门政府的组织和第二部门企业的组织而言的，是非政府、非营利的社会的组织。

所有从社会结构方面来看，现代社会结构有三大要素包含：私人领域、国家领域和公共领域。私人领域的核心是企业的组织，国家领域的核心是政府的组织，公共领域的核心是第三部门的各种社会的组织。企业的组织、政府的组织、社会的组织在现代社会中相互依存、相互促进，构成“铁三角关系”联合推展社会人与自然发展。

没确保个人能自律专门从事经济活动和执着个人利益的私人领域就没经济的増宽和社会的兴旺；没凌驾于社会之上的国家领域，没靠强迫力量展开社会管理和社会服务的各级政府的组织，就没较好的社会秩序；某种程度，没繁盛的公共领域中各种社会的组织大力有效地开展活动，就无法填补政府的组织和企业的组织的严重不足，就无法符合人们多样化的市场需求。总之，第三部门是现代社会结构中不可或缺的要素，它的蓬勃发展和发展是经济市场化、政治民主化和社会自治权简化的结果，是社会人与自然的必须。随着我国市场经济的不断完善和行政改革的不断深入，政府、社会和市场的关系必须作出适当的调整，在政府和市场“失灵”的领域内，对第三部门的市场需求更加大。

目前，我国于是以处在建构社会主义和谐社会、完备市场经济体制的关键时期，在这一过程中不易经常出现“市场失灵”与“政府失灵”的现象。“全能政府”向“受限政府”的改变，必须第三部门接续以往由政府摘得的市场调控以及的组织生产公共产品或服务的供给职能，以有效地填补市场失灵和政府失灵所带给的缺失，增进社会人与自然、协调发展。所以，政府特别是在要留意把某些自身承担的但合适第三部门分担的职能移转过来，以充分发挥好第三部门的起到和功能。（四）从职能方面看政府经济管理职能定位及其构建全面遵守政府经济职能，“越位”要“逊位”“缺位”要“补位”。

过去政府一是职能不存在“越位”，不应管的管了。与成熟期市场经济国家比起，我国政府起起到的领域要更加多一些。

但最重要的并不是政府起到的“多少”，而是如何解决问题好政府起到“定位”的准确性和政府起到“范围”的合理性。二是职能不存在“缺位”，该管的没管一起。因此，政府要从那些不应管的事务中众生出来，腾使出来捉政府该管的事，确实把政府经济职能改变到依赖法律和经济手段调控经济和管理社会事务。

1.增强宏观经济管理。对于在市场经济条件下，要不要政府的介入和宏观调控，历年来不存在两种矛盾的观点：第一是以亚当?斯密的自由放任理论为基础，后经米塞斯?哈耶克加以发展，再行由弗里德曼的货币主义加以扩充的市场自由主义论；二是凯恩斯主义的政府介入理论。

两种观点都是针对当时的经济困境，并都在一定历史条件下充分发挥过大力起到。中国作为一个正处于市场化进程初期的体制转型国家，要遭受寄居市场经济和带入国际经济的考验，必不可少一个强有力的政府的领导和协助。邓小平曾认为：“社会主义同资本主义较为，它的优越性就在于能做全国一盘棋，集中力量，确保重点。

”因此，中国政府必需具备较强的宏观管理能力。明确谈要充分发挥好如下三种职能：一是战略引领职能。

即政府环绕国民经济总量均衡和国民经济整体素质的提升，制订和实行以中长期发展战略居多的指导性计划体系，引领国民经济结构，推展经济社会协商、身体健康发展。强化中长期规划的研究和制订。这是改变政府经济管理职能的最重要任务和途径。

只有强化对影响经济全局根本性问题的研究，准确辨别国际环境的变化趋势，才能从专责城乡、专责地区、专责经济社会、专责人与自然互为人与自然、专责国内经济与对外开放的高度，从全面、协商和可持续发展的高度，明确提出合乎我国国情的中长期发展战略、基本任务和产业政策，把经济増宽的潜力最大限度地挖出出来，使国民经济需要在较长时期维持较慢身体健康増宽，推展社会全面进步。二是均衡协商职能。即一方面通过主动调整宏观财政和货币政策，确保社会总需求和总供给的均衡，避免经济大起大落；另一方面，针对我国地区发展不均衡的实际，采行诸如移往缴纳等政策，反对协助落后地区经济发展，逐步增大区域差距，依赖收益和税收政策调节国民收入分配，在确保效率的前提下顾及社会公平。

三是维护职能，即通过合理政策引领和信息获取等手段，协助企业回避市场和国际化风险，努力实现本国利益在白热化的国际市场竞争中获得最大化。比如我国纺织品出口受到欧美国家设限，迫使欧美国家的强劲压力，我国政府要求从2006年8月10起对受到欧盟进口数量容许的17种纺织品暂停征税出口关税。按国际惯例增大对生产者、消费者的维护，对农业产业给与扶植，维护知识产权，公安部门假冒伪劣，确保市场秩序，维护公平竞争等。

2.弱化微观经济管理。在计划经济条件下，政府既是管理者，又是经营者、所有者，政府的多重角色，要求了政府是无所不包、无所不干的全能型政府。

社会主义市场经济体制的奠定，转变了政府权力支配社会的格局，使市场沦为资源配置的主体，拒绝政府微观管理从经济生活中解散。由于不受传统思维的影响和局部利益的驱动，目前这种解散未几乎做到。为此，更进一步弱化政府微观经济管理职能已是当务之急。

一方面弱化政府对资源的掌控职能，彻底转变由政府统一计划、配备人财物的权力模式，将这种职能贯彻交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、管理权、制约权也不应逐步增加和中止。使政府经济权力从无限变成受限。另一方面，弱化政府对微观经济的介入职能。

在市场经济条件下，只有在市场失灵的领域，政府介入才是合理的。企业是市场经济发展的细胞和微观基础，创建市场经济体制就必需塑造成和培育出这一市场主体。

为此，要贯彻前进政企分开。一是政资职能分离，即政府的行政管理职能与国有资产管理职能必需分离。这是政企职责分离的基础。

如果政资职能不分，政企关系就无法理顺，就不有可能创建起公平的市场经济秩序，也不有可能使行政腐败问题获得解决问题。二是政企职责分离，必需具体区分和分离出来政府与企业各自的职能。政府只对国有企业遵守出资人代表职责，保证国有资产保值増数值，不介入企业生产经营活动。企业依法自主经营，把不应由政府分担的社会保障职能交还给政府。

3.科学区分中央与地方的经济管理职能权限。要按照中央统一领导，充分发挥地方主动性和积极性的原则，在确保中央权威和认同地方政府利益的前提下希望找寻顾及中央和地方利益的平衡点，更进一步具体中央政府与地方政府各自的职责权限，推展中央政府与地方政府关系规范化、法制化，使地方政府分权与中央政府集权超过动态统一于均衡。

按照分工原则，合理区分中央和地方政府的职能，创建一个既有中央权威、又能充分发挥地方积极性的政府横向管理系统。具体中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。归属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务由中央管理，以确保国家法制统一、政令统一和市场统一。

归属于地方性事务由地方管理，以提高效率、减少管理成本、増强劲行政活力。归属于中央和地方联合管理的事务，要区别情况，分清主次责任，规范横向管理部门和地方政府的关系。

在创建和确保市场秩序方面，中央负责管理有关全国统一市场的法律、执法人员和适当的行政规章；地方根据中央奠定的法律和行政规章制订一些适应环境本地类似情况的继续执行细则，在确保全国统一市场秩序的前提下确保本地市场的竞争秩序。在经济调控方面，国民经济的总量调控权由中央政府掌控；地方政府在经济调控方面的权利，主要反映在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。在获取适当的公共物品和公共福利方面，国防建设、社会保障、邮政、铁路以及其他省际性基础设施和公共服务，由中央政府统一负责管理；城市公用事业服务（公交、水电气供应）、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责管理；水利、生态环境、功利性教育、文化、体育、卫生事业，以及其他介于前面两者之间的公共基础设施和公共服务，由中央和地方政府联合负责管理。总之，在当前深化经济体制改革，完备社会主义市场经济体制建设，建构社会主义和谐社会的大背景下，作为政府主要职能的经济管理职能的新的定位问题变得尤为重要。

面临现存的问题，找到适当的对策，改良和完备政府经济管理职能，构建经济管理职能的成功改变，才能确保社会的平稳人与自然与经济的又好又慢发展。作者：刘文俭1，姜亦风2（1.中共青岛市委党校管理学教研部，山东青岛2660712；中国海洋大学法政学院，山东青岛266071）刊登请求标明来源。

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